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“如果說(shuō)《憲法》是其他法律的母法，《立法法》就是‘助產(chǎn)法’，是一個(gè)‘助產(chǎn)士’，它幫助母親生出很多健康活潑的孩子。”9月17日，在中國(guó)法學(xué)會(huì)組織召開(kāi)的《中華人民共和國(guó)立法法修正案(草案)》立法研討會(huì)上，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、立法學(xué)研究會(huì)常務(wù)副秘書(shū)長(zhǎng)馮玉軍形象地說(shuō)。

為了適應(yīng)立法工作遇到的一些新情況、新問(wèn)題，不久前，這位“助產(chǎn)士”迎來(lái)“手術(shù)”——十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議初次審議了《立法法》修正案草案。這也是該法自2000年頒布施行14年來(lái)的首次修正。

修改有哪些重點(diǎn)和難點(diǎn)?回應(yīng)了哪些質(zhì)疑?還存在哪些不足?研討會(huì)上，十余位立法學(xué)、憲法學(xué)、行政法學(xué)、法理學(xué)等領(lǐng)域的專家學(xué)者提出看法和建議。

紅頭文件要不要納入《立法法》調(diào)控?

對(duì)地方立法權(quán)的“放”，是此次《立法法》大修的亮點(diǎn)之一。草案擬將原來(lái)49個(gè)“較大的市”獨(dú)享的地方立法權(quán)，下放給全部282個(gè)“設(shè)區(qū)的市”。但不少專家認(rèn)為，這一亮點(diǎn)還不夠。

“這次擴(kuò)容，很多人都?xì)g呼雀躍?！瘪T玉軍說(shuō)，但地方立法權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)不盡合理。“比如廣東的中山市和東莞市，它們不是設(shè)區(qū)的市，但GDP在全國(guó)都是數(shù)得上的。而按照這個(gè)立法修正案，卻沒(méi)有立法權(quán)?！瘪T玉軍說(shuō)，相反，一些設(shè)區(qū)的市，GDP很低，卻有立法權(quán)。馮玉軍認(rèn)為，這“說(shuō)不過(guò)去”。

馮玉軍還提到，像北京的海淀區(qū)、朝陽(yáng)區(qū)這樣的“大區(qū)”，人口數(shù)量不次于其他設(shè)區(qū)的市，也不次于一些較大的市，給不給它立法權(quán)，也應(yīng)該被考慮。

“增加地方立法權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)是什么?是根據(jù)這個(gè)地方的人口規(guī)模，還是按照經(jīng)濟(jì)總量?”中共中央黨校政法部教授、立法學(xué)研究會(huì)常務(wù)理事封麗霞也表示，到底怎樣來(lái)進(jìn)行設(shè)計(jì)，此前一直沒(méi)有達(dá)成比較好的共識(shí)。

“現(xiàn)在把立法權(quán)擴(kuò)大到了設(shè)區(qū)的市，我覺(jué)得力度還不太大?！?封麗霞說(shuō)，雖然一些地方?jīng)]有立法權(quán)，但會(huì)有很多紅頭文件。她認(rèn)為，應(yīng)該把紅頭文件也納入到《立法法》調(diào)控的范圍內(nèi)。

“縣級(jí)政府靠什么來(lái)管理?基本上是靠紅頭文件。”立法學(xué)研究會(huì)常務(wù)秘書(shū)長(zhǎng)劉一杰也指出了這個(gè)問(wèn)題?！翱h級(jí)政府是和老百姓接觸最多的，縣官是最難當(dāng)?shù)?，他有很多事情直接和老百姓接觸，但是他卻沒(méi)有立法權(quán)。”

馮玉軍認(rèn)為，在實(shí)踐中，縣級(jí)政權(quán)起的作用非常重大，“對(duì)老百姓來(lái)講就是天?！币虼耍岢?，地方立法權(quán)的“放”，甚至可以擴(kuò)大到縣。

但中國(guó)政法大學(xué)教授、立法學(xué)研究會(huì)常務(wù)理事舒國(guó)瀅則擔(dān)心，擴(kuò)權(quán)，可能會(huì)給法律的統(tǒng)一性帶來(lái)沖擊?！拔覀儑?guó)家現(xiàn)在多頭立法、多部門(mén)立法的問(wèn)題還沒(méi)解決好，一旦把權(quán)力下放，會(huì)帶來(lái)什么問(wèn)題，需要做好評(píng)估?！?/P>

此外，舒國(guó)瀅還提出另一個(gè)擔(dān)心：擴(kuò)權(quán)，會(huì)不會(huì)形成地方法律保護(hù)主義?

“地方可能會(huì)通過(guò)立法的方式，擴(kuò)充自己的利益，保護(hù)自己的特有權(quán)利，這個(gè)也要思考清楚?！?舒國(guó)瀅說(shuō)，放到什么層次，是個(gè)大問(wèn)題，絕不是簡(jiǎn)單的放。

問(wèn)題法律誰(shuí)有權(quán)提起撤銷(xiāo)?

那么，是否有辦法防止地方法律保護(hù)主義的形成?不少專家提出，可以通過(guò)加強(qiáng)立法監(jiān)督的途徑來(lái)解決。

“如果立法監(jiān)督不完善的話，依法立法，防止立法的本位主義，防止地方保護(hù)主義，防止立法沖突，在很大程度上只是比較美好的想象。”封麗霞說(shuō)。

令封麗霞感到遺憾的是，此次修改中，雖然有強(qiáng)化備案審查相關(guān)的闡述，但還是沒(méi)有專門(mén)的立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)立法進(jìn)行比較專業(yè)的、全方位的制約。

此外，她認(rèn)為，立法的民主參與、公開(kāi)，也可以做得更實(shí)一些。

雖然修正案中對(duì)立法聽(tīng)證做了比較細(xì)致的描述，但封麗霞認(rèn)為，還應(yīng)該進(jìn)行制度化的設(shè)計(jì)。另外，她認(rèn)為，立法提案權(quán)的主體也可以適當(dāng)擴(kuò)大范圍?！氨热缫欢〝?shù)量的普通公民，如10萬(wàn)、20萬(wàn)的公民，共同提出一個(gè)議案，是不是就可以有提案的權(quán)利?”

中國(guó)法學(xué)會(huì)研究部副主任彭伶則提出，如何撤銷(xiāo)一些不合適的立法，也要有更細(xì)致的規(guī)定。“很多地方規(guī)章，都是在具體案件中發(fā)現(xiàn)有問(wèn)題。誰(shuí)有權(quán)來(lái)提起撤銷(xiāo)?公民個(gè)人可不可以?這些都需要解釋清楚?！?/P>

彭伶認(rèn)為，立法的撤銷(xiāo)還應(yīng)該設(shè)定時(shí)間限?！叭绻麤](méi)有期限，也許等到撤銷(xiāo)的時(shí)候，這個(gè)案子已經(jīng)結(jié)束了，公民個(gè)人的權(quán)益也已經(jīng)受到了損害?！?/P>

中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、立法學(xué)研究會(huì)常務(wù)理事王軼提出，為了督促人大常委會(huì)的組成人員和人大代表積極行使職權(quán)，他們?cè)诔Ｎ瘯?huì)討論法律制定修改時(shí)的發(fā)言，包括人大代表討論的發(fā)言，都應(yīng)該公布?！爸灰獩](méi)有涉及到國(guó)家機(jī)密、個(gè)人隱私，都應(yīng)該公布，供大家查閱，或者在相關(guān)的媒體上予以報(bào)道?！?王軼認(rèn)為，這也有利于督促常委和人大代表，在涉及到國(guó)計(jì)民生的重要法律制定時(shí)，踴躍地表達(dá)自己的意見(jiàn)和主張。

行政立法權(quán)和人大立法權(quán)應(yīng)明確界定

除地方立法權(quán)擴(kuò)容外，嚴(yán)格控制授權(quán)立法，也被視作是此次立法法草案的另一亮點(diǎn)。但研討會(huì)上，不少專家認(rèn)為，權(quán)限劃分的問(wèn)題還有待進(jìn)一步解決。

“《立法法》也被稱為‘小憲法’，最關(guān)鍵的問(wèn)題是要完成立法體制的構(gòu)建，而立法體制的核心問(wèn)題，就是立法權(quán)限的劃分。”封麗霞說(shuō)，由于立法權(quán)限的劃分不是很清晰，導(dǎo)致很多立法的混亂。而此次修改中，人大和行政機(jī)關(guān)的權(quán)限仍然沒(méi)有劃分清楚。

“行政立法權(quán)的膨脹和人大立法權(quán)的弱化，是大家有目共睹的現(xiàn)象?！狈恹愊颊J(rèn)為，要充分發(fā)揮人大民主立法，并明確界定國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)限。

“《立法法》修改要解決哪些重點(diǎn)問(wèn)題?是立法的質(zhì)量問(wèn)題，還是立法權(quán)限不清的問(wèn)題?是程序不細(xì)的問(wèn)題，還是技術(shù)不高的問(wèn)題?或者是監(jiān)督、撤銷(xiāo)等等這些不可操作的問(wèn)題?”中國(guó)社科院法學(xué)所所長(zhǎng)、立法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)李林認(rèn)為，修改必須先明確指導(dǎo)思想，才能防止出現(xiàn)沒(méi)有輕重緩急、主次之分的局面。

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